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L’histoire du droit administratif

Mardi 5 février 2013

L'histoire du droit administratif images-19On ne peut pas comprendre l’Etat français si l’on n’a pas en tête le fait que l’Etat s’est constitué grâce à l’administration. Depuis la monarchie, l’administration a construit et produit son propre droit à travers la centralisation du royaume. 

Les fondations :

L’idée est ici de retracer le processus en allant en avant de la période révolutionnaire. On présente souvent le droit administratif comme né avec les révolutionnaires (et Montesquieu auparavant). Or, dès le XIXème siècle, des juristes comme Dareste, expliquent en quoi le droit administratif trouve ses racines dans l’Ancien droit. Il faut avoir à l’esprit que l’Etat a une place prééminente par rapport aux autorités secondaires, aux corps intermédiaires. A cette organisation politique s’ajoute une prééminence géographique.

A- L’Ancien Régime :

Sous l’Ancien Régime on parle de confusion des pouvoirs. La souveraineté réside dans la seule personne du roi. C’est le principe même de la monarchie. Or le roi a été amené à déléguer son pouvoir à d’autres, notamment aux Parlements. Il délègue ainsi certaines de ses fonctions, comme l’enregistrement des ordonnances royales. Sur le plan juridique, il demeure titulaire de l’exercice de ses fonctions. Pratiquement, l’histoire montre néanmoins que les Parlements ont acquis une certaine puissance. Sous Louis XIII, Richelieu jette les bases de l’unité nationale et de l’administration centrale. Deux institutions constituent un instrument unique de gouvernement aux mains du roi : Le conseil du roi, qui a pour fonction d’inspirer mais aussi de rédiger les décisions. Les intendants, répartis sur l’ensemble du territoire. Leur vocation est de propager l’action du pouvoir central sur le territoire. Ils exercent leurs compétences sur des territoires (les généralités). Le pouvoir royal veut briser les oppositions locales. Les pouvoirs délégués aux intendants sont croissants et vont progressivement être considérés comme des concurrents à la puissance des Parlements. C’est au travers de ce double ressort que commence à fonctionner en France la centralisation administrative. Parallèlement, un embryon de justice administrative se développe. Sur le terrain, la noblesse et les Parlements se sont constitués en opposition des intendants. Cela a débouché sur un conflit politique. Les Parlements refusent d’enregistrer les ordonnances royales. En réponse, le roi prend des édits qui rappellent sa puissance. Le plus connu de ces édits restent l’édit de Saint-Germain pris en 1641, qui limite le droit de remontrance des Parlements. Par le biais de cet édit, le roi rappelle que les Parlements ne sont établis que pour rendre la justice du roi et sont incompétents pour les autres affaires. « Nous avons déclaré que notre Parlement de Paris et toutes nos autres cours n’ont été établies que pour rendre la justice à nos sujets ».   Le conseil du roi est divisé en formations, il y a plusieurs organes ; mais le roi seul exerce la souveraineté. 

B- La période révolutionnaire :

1- Les raisons structurelles

Le principe de séparation des pouvoirs et des autorités administrative et judiciaires est proclamé. La déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 proclame son attachement à la loi et à la suprématie de la loi. Elle doit être respectée par tous et par le pouvoir exécutif. On assiste à un profond changement de principes : l’Etat ne tient pas le pouvoir de dieu, mais de la Nation. L’administration doit se soumettre à la loi qui exprime la volonté nationale.

L’environnement dans lequel va s’insérer la justice est affecté. Dans le prolongement du principe de séparation des pouvoirs vont être adoptés un certain nombre de textes, notamment la loi des 16 et 14 août 1790 et un décret du 16 fructidor III. Ces textes ont pour conséquence l’apparition des juridictions administratives actuelles.

2- les raisons conjoncturelles :

Le principe de séparation des pouvoirs est proclamé par les révolutionnaires et appliqué en tenant compte des traditions françaises. Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires serait une conséquence du principe de séparation des pouvoirs. Cependant l’on constate que cela n’est pas le cas dans tous les pays. On ne peut donc pas faire abstraction de l’histoire. La théorie à l’origine de cela était qu’il existe des zones limitrophes entre les diverses fonctions. On part de l’idée que « juger l’administration, c’est encore administrer ». Un certain nombre de traditions vont déterminer à quel organe va être confiée la mission de juger l’administration. Tout d’abord, les révolutionnaires désiraient amoindrir le rôle de la justice (en souvenir de la puissance des Parlements). D’autre part, les révolutionnaires poursuivent une œuvre entamée sous l’Ancien Régime de décentralisation de l’administration. C’est pour cette raison que va naître le département. Malgré cela, ils n’avaient pas encore déterminé à qui incomberait le rôle de juger l’administration. Cela ne posait pas de problèmes car les fonctionnaires étaient élus. En pratique, l’ordre devait se juger lui-même. Le but était d’empêcher le juge judiciaire de se mêler de l’administration. Or, la tradition va conduire à séparer l’administration de la justice administrative.  Le Conseil constitutionnel a par la suite confirmé cette pratique issue de la tradition. L’interdiction faite aux tribunaux judiciaires de trancher les litiges concernant l’administration va conduire à la création d’un droit spécifique

C- Le consulat et l’Empire

Cette période du consulat et de l’Empire est très importante puisqu’elle voit se constituer une justice administrative. Durant cette période, on va maintenir la règle fondamentale de la séparation des pouvoir et l’application qui en avait été faite sous les assemblées révolutionnaires : cette conception est désormais devenue la conception française de séparation des pouvoirs. On conserve l’administrateur juge, mais on crée des organes spécialisés dans le jugement de l’administration. Deux corps apparaissent, ainsi que des structures proches de ce qui existait sous l’Ancien Régime dans sa période centralisatrice. On met en place des conseils de préfecture, présidés par le préfet (28 pluviôse an VIII) et qui relèvent de l’administration centrale. Le préfet est seul chargé de l’administration dans le département. Le conseil de préfecture a une fonction juridictionnelle en ce qu’il se voit attribuer le contentieux des travaux publics. Les conseils de préfecture ont une compétence résultant du transfert de compétence des administrateurs sous la Révolution. Ils sont maintenant nommés par le pouvoir central. L’article 52 de la constitution du 22 frimaire an VIII crée un Conseil d’Etat, chargé de la production des normes et qui va connaître du litige administratif. Ce système consacre le principe de « l’administrateur juge », mais aussi de la spécialisation des fonctions au sein de l’administration. Dans ce système, l’administration est juge et partieOn peut contester une décision d’un ministre devant le chef de l’Etat qui siège en conseil d’Etat. Il est sensé prononcer lui-même la décision. Depuis l’an VIII, le chef de l’Etat suit l’avis proposé par le Conseil d’Etat. Ce système d’aide à la décision est un élément de ce qu’on appelle la justice retenue. A partir de 1806, on va instaurer au sein du Conseil d’Etat une commission vouée au règlement des conflits. Ce système de la justice retenue va fonctionner jusqu’en 1872, mais va souffrir jusqu’alors de nombreuses contestations. Cette période va voir se développer la procédure juridictionnelle devant le Conseil d’Etat. On va alors développer des mécanismes proches de ceux du système judiciaire. La juridiction administrative naît et grandit dans l’administration.

D- La loi du 24 mai 1872

Elle consacre l’existence du Conseil d’Etat. On maintient le Conseil d’Etat et abandonne la justice retenue. On passe alors au système de la justice déléguée : le Conseil d’Etat dispose d’un pouvoir souverain de juridiction, qu’il détient par délégation du peuple français. Cela ne résout pas une question : les réclamations sont adressées à l’administrateur, cela remonte au ministre qui s’adresse ensuite au Conseil d’Etat. En 1889, le Conseil d’Etat va admettre pour la première fois de connaître directement une réclamation adressée par un individu. Il s’agit de l’arrêt CE, 13 décembre 1889, Cadot, R1848Dans le même temps, on met fin au système de l’administrateur juge, c’est-à-dire du ministre-juge. Cela va permettre la soumission de l’administration. Par la suite le Conseil d’Etat se développe au sein de l’administration. Les républicains, lorsqu’ils accèdent au pouvoir, décident d’user de la puissance publique pour réaliser leur programme. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Consultation juridique : Les fondements du droit de la responsabilité civile delictuelle

Mercredi 30 janvier 2013

Consultation juridique : Les fondements du droit de la responsabilité civile delictuelle images-5

Depuis 1804 le droit a été modifié voire même transformé par la jurisprudence.  Historiquement, les idées de pénalité et de droit civil étaient mêlées en matière de responsabilité. L’idée de faute était très présente dans le droit de la responsabilité civile délictuelle. En 1804, en réalité, la responsabilité civile délictuelle était en pratique centrée sur l’idée de faute. C’est parce qu’une personne avait commis une faute, même morale, à l’origine d’un dommage qu’elle devait le réparer. Le tournant est pris à la fin du XIXème et au début du XXème quand on se rend compte que ce système ne peut plus tenir. On a vu apparaître des dommages graves sans qu’aucune faute n’ait été commise (par exemple dommage corporel résultant d’une mauvaise maîtrise d’une machine dangereuse, indépendamment de toute faute du chef d’entreprise dans son obligation d’entretien de la chose).

Saleilles et Josserand, juristes fameux du début du XXème siècle, on théorisé la théorie du risque (introduite une première fois en 1898 avec une loi sur la sécurité du travail) selon laquelle est responsable celui qui a commis une faute, mais également celui qui a créé un risque. On distingue la théorie du risque créé qui sanctionne la réalisation d’un dommage ayant à l’origine la création préalable d’un risque, de la théorie du risque-profit selon laquelle celui qui a le profit d’une activité doit avoir également la charge qui va avec. L’adage latin « Ubi emolumentum ibi onus » prévoit qu’où est le profit doit être aussi la charge.

Un troisième fondement qui a marqué le droit de la responsabilité civile, sans avoir été consacré par le droit, est l’idée de garantie. La théorie de la garantie a été introduite par Boris Starck auteur en 1947 d’une thèse intitulée Essai sur la notion de responsabilité civile considérée en sa double fonction de peine privée et de garantie.

Le Code civil, et donc les juges, raisonnent toujours à partir de l’idée de ce qui a causé le dommage. On part toujours du fait générateur du dommage (cf. infra). En réalité, au regard de la jurisprudence et des lois modernes en la matière, on ne part pas du type de fait générateur mais plutôt du type de dommage. Starck estimait qu’il y avait des dommages très graves, par exemple les dommages corporels ou les atteintes aux biens, pour lesquels la responsabilité civile devrait fonctionner comme une garantie de l’indemnisation. Dès lors la responsabilité, l’indemnisation, devrait être permise même en l’absence de faute. Il existerait à côté de ces dommages d’une particulière gravité des dommages purement économiques ou moraux pour lesquels le rôle de la responsabilité civile serait de réparer en présence d’une faute. On déduit donc des régimes particuliers en fonction des types de dommages. A l’heure actuelle une telle thèse n’est pas vraiment appliquée.

Enfin, la responsabilité civile fait appel au principe de précaution. Ce principe de précaution reprend l’idée de prévenir un dommage avant qu’il ne devienne important. En réalité, ce principe correspond à une réalité tangible pour laquelle les concepts anciens ne valent pas. Le principe de précaution va trouver à s’appliquer dans des cas où il n’y a pas de risque particulier. C’est pourquoi ce principe diffère radicalement de la notion de risque, il faut donc que le droit y réagisse différemment.

Un risque est une probabilité de dommage. On sait qu’il existe une probabilité de dommage et cela est donc assurable et peut rentrer dans le domaine de la responsabilité civile. Ce qui est radicalement nouveau à l’époque moderne est tout d’abord un changement radical d’échelle des dommages (EG : la mondialisation et la globalisation de la consommation multiplie les risques d’exposition des personnes aux dangers causés par une mauvaise gestion des stocks alimentaires). En matière de précaution, lorsque l’on ne connaît pas le risque réel ou même lorsqu’on ne sait pas s’il existe réellement un risque, il faut que le droit réponde d’une manière différente. On distingue donc quatre fondements : la faute, le risque, la garantie et le principe de précaution.